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理清思路 推動績效預算改革走向深入
張俊偉我國探索建立績效預算的嘗試績效預算在主要發達國傢興起之後，很快傳入中國。進入新世紀以來，我國也興起瞭一股研究、探索實施績效預算的熱潮。早在2003年10月，《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若幹問題的決定》就明確提出要“建立預算績效評價體系”。2004年12月，財政部下發《關於開展中央政府投資項目預算績效評價工作的指導意見》，要求各地區、各部門選擇一些具有代表性的、重點行業的重點項目作為試點開展預算績效評價工作。“待條件成熟後，對本部門（或行業）中央政府投資項目全面開展預算績效評價工作”。2005年5月，財政部下發《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》，就績效考評的原則、基本依據、考評內容和方法、考評指標的選擇、考評組織的管理、績效報告的撰寫和提交以及績效考評結果的應用等做出瞭明確規定。在實踐探索和經驗積累的基礎上，2011年4月，全國預算績效管理工作會議在廣州召開。會議明確提出當前全面推進預算績效管理的條件已經具備。今後一段時期，要圍繞完善公共財政體制機制和強化部門支出責任這根主線，逐步建立以績效目標的實現為導向，以績效評價為手段，以結果應用為保障，以改進預算管理、優化資源配置、控制節約成本、提高公共產品質量和公共服務水平為目的，覆蓋所有財政性資金，貫穿預算編制、執行、監督全過程的具有中國特色的預算績效管理體系。全國預算績效管理工作會議之後，各地財政部門積極行動起來，以重大民生支出項目為重點，擴大試點范圍，創新評價模式，拓寬結果運用，強化績效約束，全國績效預算改革明顯提速。取得的成績和存在的不足從各地試點經驗看，我國績效預算改革取得瞭一系列成就，主要表現在：——各部門績效意識顯著增強，提高瞭政府效能預算績效管理改革奉行“用錢必問效、無效必問責”的理念，引導各支出部門從結果出發考慮政策制定和實施。無論是在政府內部通報各部門項目績效評價結果，還是對項目績效進行公開質詢，都對有關部門加強項目管理產生瞭強大的推動作用。至於專項資金的競爭性分配機制，更是把各申請單位的項目方案拿來直接進行對決，最後擇優給予財政資金支持。——保證瞭支出重點，推動瞭政府職能轉變各地在推進改革過程中，大都是以重點項目、民生保障項目為重點，從事後評估入手逐步發展到覆蓋事前、事中、事後的全過程績效管理新格局，提高瞭項目資金保障力度，確保瞭項目實施效果。從全社會角度講，推動瞭財政資金投入向科技教育、文化衛生、最低生活保障等領域的傾斜。——推動瞭財政管理方式的轉變在原有的財政管理模式下，預算分配通常是財政部門和各支出部門矛盾的焦點。支出部門為瞭獲得更多的預算資金，往往誇大項目資金需求；而財政部門則在審核過程中力圖擠掉項目資金需求中的水分。討價還價的最終結果往往充滿主觀隨意性，預算撥款很難與實際需求相吻合。而在引入績效管理之後，由於把項目績效作為項目申請資金的依據，甚至根據項目的政策目標來倒推所需要的資金數額，就使財政部門與各支出部門從“分錢”博弈中解脫出來，實現瞭從“人為分錢”向“靠制度分錢”的轉變。——財政監督得到加強在許多地方，績效預算改革還帶來瞭組織機構的調整。許多地方財政部門都設立瞭專司績效評估的處室，建立瞭績效評估結果運行機制，把績效評估與預算審查相結合，從而使財政部門的財政監督大大加強。在推行預算績效管理的過程中，也暴露出來一系列問題，主要表現在：——支出部門配合不積極，改革能動性不足在一些地方，支出部門存在認識誤區，以為績效預算改革主要是財政部門的事。實施績效管理需要投入大量的人力、物力，一些部門主觀能動性不強，對推進改革缺乏主觀能動性。——績效信息利用不夠無論是在改革方案設計階段還是改革動員階段，有關方面都會強調要把預算撥款與項目績效掛起鉤來。但在實際操作過程中，項目能否立項並獲得資金支持，更主要取決於績效以外的因素，如領導重視程度，是否屬於年度重點工作以及財政收入增長狀況等，很少出現因為績效差而調整預算的情況。不僅如此，在現階段，績效評估信息仍被當作是內部工作信息，沒有對外公開，甚至連人大也難以獲得績效評估結果，這樣就限制瞭對績效信息的有效利用。——社會參與力度低從目前看，績效預算改革主要限於政府系統之內。無論是改革方案設計、績效指標設定、項目績效評估過程，還是績效評估信息利用，人大機關的參與都是很有限的。——績效管理粗放，績效預算改革的潛力還遠沒有發揮出來績效預算改革改變瞭預算管理流程和權利義務分配格局，需要有相應的組織機構調整作為配套。改革目標和路線圖深入分析可以發現，出現上述問題的原因主要有兩類：一類是制約預算運行的外部環境類因素，具體如：現行領導體制導致部分官員激勵標準扭曲，不惜以長期利益為代價博取短期政績；各種硬性考核指標（如各種“一票否決制”）嚴重脫離實際，導致表面文章、弄虛作假盛行；地方人大對行政機構監督力量薄弱，導致行政問責流於形式；按戶籍人口確定社會管理架構，導致外來人口較多的地區財政供養人員配備嚴重不足，公共服務質量難以保證等。另一類是與績效預算相關的技術性問題，具體如：如何有針對性地確定參與績效評估的項目；如何結合項目特點選定適當的績效指標；如何有效培訓相關工作人員，提高其業務技能；如何借助外力（如專傢學者、研究機構、專業團體）改進績效評估工作；如何改進績效信息運用等。對於如何才能有效推進績效預算改革，OECD的看法是：“並不存在一個適用於所有國傢的、成功通向績效預算的方法；任何模型的采用都必須考慮政治和制度背景，並且被看作是一個學習過程”。就中國而言，隻有準確把握制約績效預算改革的上述兩類因素，進一步明確改革目標，選準改革突破口，科學規劃改革路徑，才能在較短時間內建立起中國特色的績效預算體系。——把優化資源配置、推動政府職能轉變作為改革主要目標加強項目支出管理、優化資源配置、提高資金使用效益是績效預算改革的直接目標。當前，我國政府職能越位、缺位、錯位現象十分嚴重。從橫向上看，我國政府仍然是全能政府，在“招商引資”、發展經濟的同時還要完善社會保障、發展民生事業。從縱向上看，由於政府間責權不清、監督不力，許多政策（項目）不能有效實施，影響瞭政策效果。反映到公共財政領域，就表現為投入戰線過長，重點不突出（有限資金撒瞭胡椒面）；資金使用缺乏戰略考慮，整體效益差；項目資金到位率低，工程質量難以保證。要提高資金使用效益，首先應改變財政資源配置嚴重失衡的局面。——把部門績效評估作為改革切入點，引導各支出部門加強內部管理、更好地履行基本職能，推動國傢重大戰略和發展規劃得到貫徹實施績效評估能否帶動全局、能否取得最大效果，合理界定項目范圍是關鍵。目前，各地區、各部門存在一種傾向，就是把工程建設、實物投資等同於項目。這樣做便於人們理解，也方便開展績效評估操作，但同時也把績效預算改革局限在瞭財務管理領域。由於沒有觸動制約改革的外部環境類因素，改革不可避免地陷入瞭“單兵突進”的境地，財政部門和支出部門不能形成有效互動，行政部門和人大之間不能形成有效互動，政府機構和社會組織、社會輿論之間不能形成有效互動，項目績效評估對於優化財政資源配置、提高資金使用效益的作用十分有限。應當看到，我國政府層級很多，不同層級政府的職責分工大不相同；而圍繞一個社會目標，也往往有多種政策和措施相配套。以教育為例，可分為學前教育、義務教育、職業教育、特殊教育、高等教育等不同種類，而要實現上述任何一類教育發展目標，都涉及到校園建設、教學儀器、師資力量的投入，涉及到相關政策的配合與協調。因此，圍繞某一工程項目開展績效評估，很難從整體社會效果的角度全面把握資金的使用效果，更難以推動財政資金在不同項目間、不同部門間配置的優化。隻有圍繞政府機構履行基本職能的情況開展績效評估，才能把績效評估與深入貫徹國傢的重大戰略和發展規劃有機結合起來，才能把績效評估與加強項目管理、優化財政資金配置結構有機結合起來，才能把績效評估與推動政府依法履行職責、建設服務型政府有機結合起來。——突出重點，進一步明晰改革路徑在明確改革目標和改革切入點之後，績效預算改革的路徑也就很容易勾畫出來瞭。1.近期改革：主要改革目標是：（1）提高資金使用合規性，堵塞資金管理漏洞；（2）試點部門績效評估，發佈部門績效報告；（3）集中暴露實施績效預算需要化解的組織、制度沖突。主要改革任務：進一步推進現有的預算績效管理改革。財政部門通過建立相關規章制度、發佈良好行為指引、提供人員培訓等，推動各支出部門加強項目績效管理；支出部門完善業績評估的內容和程序，加強績效信息利用，完善項目管理，並由此推動資金配置結構的優化。選擇基礎較好的地區，試點對政府部門履行基本職責情況開展績效評估，並推動地方政府發佈部門績效報告（內容應包括部門責任、業績目標、相關政策和資源投入狀況、實際工作業績、產生差距的原因分析以及下一步工作改進計劃等）。各級政府把部門績效報告作為評價部門工作業績的重要依據，地方人大、地方人大常委會加強對部門績效報告和對資金使用情況的監督和審議，強化行政問責。對部門績效評估開展跟蹤研究，歸納、提煉需要解決的制度性、技術性問題。2.中期改革：主要改革目標是：（1）奠定績效預算有效運轉的制度框架；（2）推廣部門績效考評，使其縱向覆蓋中央和地方各級政府，橫向覆蓋所有政府部門；（3）推動財政資金在政府職能之間配置結構的優化；（4）推動各支出部門優化財政資金配置結構；（5）完善項目評估的程序和方法，進一步加強項目管理。主要改革任務：頒佈《政府績效法》，推動政府實施大部制機構改革，按照計劃、實施、評估、監督“四權分離”的原則優化政府部門機構設置，在此過程中，財政部門、各支出機構設立專司績效評估、考核的機構，配備相關人員。圍繞部門績效報告審查和預算撥款審查，明確人大監督政府運行的程序和內容，加強人大能力建設，加強人大問責。調整審計機關隸屬關系，審計機關對人大負責。審計業務以專項資金、項目建設為主，著力考察支出的合規性；同時，探索開展政策績效評估，研究制約經濟、財政健康運行的系統性風險。強化發改委規劃協調職能，突出國務院、發改委與財政部在重大支出項目上的決策作用，加強財政支出控制，優化資金配置結構。加強預算收支預測，引入中期支出管理框架，提高預算收支的穩定性和可預測性，嚴格控制預算調整，引導各支出部門通過加強管理來改進工作績效。加強對項目績效評估結果的運用。通過信息公開、加強外部審計乃至削減預算撥款額度等辦法，強化對績效等級較差項目的社會問責；通過增加預算撥款等辦法，加快政府支出結構調整步伐。3.遠期改革：主要改革目標是：（1）績效預算在實踐中不斷完善；（2）完成全能政府向有效政府轉型，重點支出得到切實保障；（3）公共決策科學性、民主化程度顯著提高；（4）財政資金使用效益明顯改善。主要改革任務：修訂《預算法》，把績效預算的內容、制度框架以法律形式固定下來。績效預算制度框架在實踐中不斷完善。委托第三方開展政府績效評估，項目績效評估實現常態化、機制化，不定期的、深入的系統性評估與定期的、常規性評估相互補充，相互促進，推動公共決策科學化和民主化水平提高。社會組織、專傢學者更加廣泛地參與財政監督，與人大監督、輿論監督相互補充，形成全方位財政監督的局面。引入權責發生制政府會計，全面衡量政府成本，降低政府辦公費用。（作者單位：國務院發展研究中心宏觀經濟研究部）
新聞來源http://2順位房貸怎麼貸款比較會過件news.hexun.com台中民間二胎房貸貸款全省皆可處理/2013-11-12/159599499.html
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